Document del Síndic de Greuges

Recomanacions i consideracions a l'Ajuntament de Barcelona sobre el nou model de llars d'infants i a la Generalitat com a responsable de les llars d'infants a Catalunya

Els motius de la queixa i la preocupaciópels drets dels infants
La queixa que ens ha estat presentada respon a un canvi estructural en l'organització i el funcionament d'una part de les llars d'infants, la responsabilitat de les quals correspon a l'Ajuntament de Barcelona. Amb tot, les persones que demanen la intervenció del Síndic plantegen la seva demanda no tant pels canvis concrets, en tant que professionals d'aquesta Administració afectats, o com a pares i mares usuaris d'uns serveis municipals, sinó com a professionals de l'educació infantil i ciutadans que consideren especialment perillós per al procés maduratiu i personalitzador dels infants a càrrec seu, la nova manera d'organitzar aquests dispositius municipals.

Les respostes rebudes de l'Administració educativa municipal situen els canvis en marxa en un procés municipal de racionalització dels recursos, necessitat de donar resposta a les creixents demandes ciutadanes d'educació infantil i recerca d'un model organitzatiu viable i adient amb els seus projectes de política educativa.

Com a institució del Síndic de Greuges, la nostra perspectiva ha estat estudiar fins a quin punt unes maneres o altres d'organitzar l'atenció educativa infantil en els primers anys de vida poden generar vulneració de diferents drets dels infants que han d'estar especialment atesos i protegits per les diferents administracions. Però, en la nostra recerca comparativa per al coneixement de la realitat dels recursos educatius de 0-3 anys, hem pogut constatar que les circumstàncies i variables en què es fonamenta la queixa són comunes en una bona part de les llars infantils del país, sovint més agreujades. Per això, en la resposta a altres queixes i a l'Informe per al Parlament de Catalunya de 2004, ens estendrem més sobre aquesta qüestió.

Finalment, som conscients que, a més, les propostes a fer no poden oblidar que estem en un context de gran demanda social, una greu insuficiència de recursos i una indefinició legal sobre el que ha de ser l'educació en aquestes edats. Això, però, no justifica la validesa de qualsevol resposta, ni la renúncia a uns mínims de qualitat. Estem davant del suport educatiu que les administracions han de prestar en uns anys de la vida humana d'enorme transcendència en el futur de les persones.

Alguns mandats legals que cal considerar
No cal recordar que la majoria de textos legals, en referir-se a la infància, posen l'èmfasi en com les administracions públiques han d'esforçar-se per garantir que els infants han de tenir al seu abast els estímuls adients que garanteixen la seva maduració, el seu desenvolupament en tant que persones i ciutadans i ciutadanes (Convenció de Drets dels infants, Llei 8/1995 d'atenció i protecció dels infants i adolescents, Ley orgánica 1/1996 de protección jurídica del menor, etc.). De manera especial, la LOGSE considerava que el període 0-3 anys és un cicle educatiu més del sistema d'educació general i que així ha de ser organitzat. Posteriorment, la LOCE, tot i que malauradament deixava a part aquest període vital, no ha estat desplegada i, en tot cas, remetia a les comunitats autònomes perquè ho regulessin, d'acord amb les seves competències educatives.

Totes les regulacions legals, estatals o de la Generalitat, que en les dues últimes dècades han parlat d'aquesta etapa educativa insisteixen, si més no, en les seves parts expositives, en destacar la necessitat que aquests recursos siguin d'una especial qualitat, molt més encara que en altres etapes, perquè la seva transcendència educativa és major. Recentment, el Parlament de Catalunya aprovava la Llei 5/2004 de 9 de juliol, que es diu justament "de creació de llars d'infants de qualitat". En el seu preàmbul, citant Unicef, es diu literalment: "Les decisions que es prenen i les activitats que es realitzen en nom dels infants durant aquest període fonamental influeixen no solament en la manera com els infants es desenvolupen sinó també en la manera com els països progressen". A més, el seu article 4 declara la voluntat del Govern de garantir el seu caràcter educatiu i la seva qualitat.

Tot això fa que aquesta institució hagi d'advertir, respectant com no pot ser menys la lliure discrecionalitat de les administracions, sobre la necessitat que qualsevol actuació que es faci en aquest àmbit tingui en compte un conjunt d'aspectes que afecten directament nens i nenes i que, a continuació, resumim. No podem oblidar que les decisions sobre l'organització i la gestió dels recursos afecten directament les experiències diàries dels infants i a com es conforma la seva manera de ser.

Elements claus que s'haurien de tenir en compte en qualsevol forma d'organitzar les llars d'infants
L'anàlisi de diferents llars d'infants, a diversos indrets, ens obliga a destacar que de ben segur no té sentit disposar d'un únic "model" de llar d'infants. Aquestes han de tenir formes organitzatives que responguin a les diferents realitats dels barris i a les diferents realitats familiars. Això afecta horaris, temps de permanència dels infants, formes de relació amb les famílies, serveis de suport a les tasques educatives familiars, etc.

Per això, salvats els drets laborals que tenen les persones implicades en el funcionament actual de les llars, les administracions educatives i socials tenen el deure d'innovar i adaptar l'organització i el funcionament de les llars a les noves realitats.

Si d'alguna manera s'hagués de resumir la funció principal que ha de presidir tot projecte educatiu d'una llar i que, per tant, han de garantir els seus responsables, diríem que es tracta d'organitzar un clima educatiu bàsic en el qual es donin:

1. un conjunt d'estímuls adequats a cada edat i a cada infant (estímuls que facilitin el seu desenvolupament maduratiu, que completin o supleixin els del nucli familiar),
2. un conjunt d'experiències de sociabilitat, de contactes i relacions amb altres persones i altres infants, que completin les que el nucli tancat d'una família no pot proporcionar,
3. una percepció permanent d'afecte i seguretat que permeti fruir, viure el dia a dia com a experiència satisfactòria.

Aquesta funció bàsica ha de donar-se al llarg de tota la jornada i no pot parcel·lar-se o distribuir-se en una mena d'horari escolar, en el qual a cada hora toca aprendre una matèria.

Les persones que s'ocupin dels nens han de ser professionals amb l'adequada titulació, també del mateix nivell que la que s'ha d'exigir per a altres cicles educatius, amb l'especialització corresponent. Estem parlant d'educadores i educadors que actuen en contextos que han estat planificats amb cura.

L'eix que articula la relació educativa en una llar d'infants podríem dir que és la quotidianitat, les interrelacions i activitats que es produeixen en la vida diària. Per això, tant les incidències positives com les negatives tenen a veure amb climes, ambients, ritmes del dia a dia, preocupació per les petites coses, etc. Els missatges es transmeten amb els ambients que es creen. Estem parlant d'etapes infantils d'una impregnació emocional important, de construcció de la base del to afectiu que presidirà les seves vides. Per això és important que els climes amb els quals passa bona part del seu dia siguin ordenats, poc carregats d'estrès ambiental. Des de la perspectiva dels drets educatius de l'infant no serveix una dinàmica educativa qualsevol, ha de respondre a un projecte i una planificació que té en compte de manera creativa el que els nens i nenes necessiten.

Finalment, voldríem fet esment de dos aspectes organitzatius indirectament condicionadors de les possibilitats educatives de les llars d'infants. El primer d'ells és la relació amb els grups familiars. Qualsevol model organitzatiu ha de preveure com mantenir una relació sistemàtica que permeti la comunicació permanent, de manera que la família i l'escola tenen una lectura similar del que viu, necessita i pateix cada infant, de manera que s'ajuden i es complementen. De la mateixa manera, aquesta relació sistemàtica és necessària no tan sols per evitar contradiccions en les pautes de criança, sinó que també ho és per evitar delegacions i "abandons" educatius a cura de la llar d'infants.

El segon aspecte, comú a tota institució educativa, és la necessitat que l'organització faci possible la creació i el manteniment d'equips educatius. Atesa l'especial plasticitat i fragilitat, així com també les específiques necessitats de l'infant és especialment necessari que hi hagi espais de trobada, reflexió i innovació educativa. Encara ho és més, necessari, en un món on les realitats socials que l'envolten són més complexes i canviants.

Les llars d'infants en l'actualitat:
un conjunt de recursos pendent de regulació
El debat actual sobre els criteris mínims de qualitat que han de complir els serveis educatius que atenen infants de 0-3 anys és conseqüència en bona part de la manca d'una normativa específica que, de la mateixa manera que existeix en la resta d'etapes educatives, reguli unes garanties i uns criteris d'organització i funcionament que siguin d'aplicació a totes les llars.

En aquest sentit, l'any 1982 la Generalitat va dictar el Decret 65/1982 que regulava l'atenció assistencial i educativa als infants fins a sis anys no inscrits en centres d'ensenyament. Aquest decret va ser desenvolupat per quatre ordres posteriors, que van fixar quines ràtios havien de complir els centres, la titulació dels professionals i, entre molts altres aspectes, les orientacions educatives que havien de regir les activitats en tots els centres assistencials i educatius que acollissin infants de menys de sis anys (Ordre d'11 de maig de 1983). Aquesta normativa atribuïa al Departament d'Ensenyament el desplegament, la interpretació i l'execució d'aquestes orientacions.

Com ja hem recordat, l'any 1990 la LOGSE va incloure l'educació dels infants de fins a tres anys com una etapa educativa més. En desenvolupament de la LOGSE es va dictar el Reial decret de caràcter bàsic 1004/1991, que va establir les condicions materials mínimes dels centres, el nombre d'infants per grup classe i les titulacions exigides. Aquesta normativa estatal va derogar en part les previsions de la normativa catalana anterior. La resta va continuar vigent i, a banda dels aspectes curriculars (Decret 94/1992), el primer cicle de l'educació infantil no va ser objecte de desenvolupament normatiu.

D'aquesta manera ens trobem davant d'una doble xarxa de centres. D'una banda els centres d'educació infantil autoritzats pel Departament d'Educació, que compleixen els requisits establerts pel Reial decret 1004/1991 i es troben inscrits en el Registre de Centres. De l'altra, un elevat nombre d'escoles bressol, i altres recursos adreçats a infants, que no han estat autoritzats pel Departament d'Educació, i respecte les quals ningú no garanteix el compliment de cap requisit educatiu mínim més enllà dels requerits per les llicències d'activitats municipals corresponents.

Finalment, la Llei de qualitat de l'educació ha exclòs l'educació dels infants de fins a tres anys del sistema educatiu, ha ajornat al curs 2006-2007 l'entrada en vigor de la normativa bàsica de desenvolupament i ha remès l'organització de l'atenció d'aquests infants, així com també l'establiment de les condicions dels centres i els mecanismes de control, a les comunitats autònomes.

De forma gairebé paral·lela el Parlament de Catalunya va aprovar el passat mes de juliol de 2004 la Llei 5/2004, de creació de llars d'infants de qualitat, que autoritza i empeny el Govern a dictar les normes necessàries per desplegar-la, per fer possible que les llars tinguin la qualitat educativa que aquesta etapa infantil requereix. Enmig del buit i la confusió legal estem, doncs, davant d'una oportunitat immillorable, alhora que d'urgència d'estímul i regulació normativa.

Consideracions i suggeriments a l'Ajuntament de Barcelona

1. La posada en funcionament de qualsevol nou model organitzatiu ha de fer-se a partir d'una proposta pedagògica ordenada, elaborada a partir de les aportacions de professionals de reconegut prestigi, especialment quan es tracta de cicles vitals de la primera infància i d'una etapa educativa bàsica. És a partir d'això que cal introduir també polítiques públiques de racionalitat econòmica. No s'ha facilitat, però, al Síndic de Greuges, cap document o memòria explícit i sistemàtic en què s'expliqui l'anomenat "nou model".

2. Hauria de fer-se una avaluació objectiva i rigorosa dels efectes de tota mena que genera el nou "model" abans de procedir a la seva generalització. Necessitaríem conèixer una avaluació comparativa entre dues llars que segueixin models diferents.

3. La distribució horària que es fa del personal ha de ser la idònia per a les necessitats dels infants. És especialment important aconseguir una millora en la recepció inicial al matí, i trobar formes per a connectar ràpidament i efectiva amb les figures educatives clau que s'ocuparan de cada nen i nena al llarg del dia.

4. Hem conegut que el recurs a la contractació per part de terceres empreses de monitors i monitores per a determinades franges horàries genera una alta rotació de persones presents en la vida de l'infant a la llar. No es tracta tan sols de l'augment de professionals sinó d'una alta rotació de les persones contractades, fet que pot dur a una concepció de la feina com a transitòria, complementària i inestable. Si es manté un model basat en contractacions d'empreses externes s'hauria de garantir una mínima estabilitat de professionals.

5. S'hauria de revisar l'organització del temps de migdia i considerar-lo tan educatiu com la resta de l'horari, d'acord amb el que encara preveu el Decret 94/1992.

6. El Consorci Educatiu de Barcelona hauria de fer amb urgència un cens acurat dels recursos educatius de 0-3 anys que té la ciutat, de la mateixa manera que existeix per als altres cicles educatius. Hauria de confeccionar-se el mapa educatiu de la ciutat per a totes les edats.

Recomanacions i suggeriments al Departament d'Educació

1. La regulació que existeix en aquest àmbit és dispersa i insuficient. És urgent accelerar l'acompliment del compromís adquirit pel Govern en la Llei 5/2004, de 9 de juliol, de creació de llars d'infants de qualitat, de fer una proposta de regulació que garanteixi el caràcter educatiu i la qualitat de les llars infantils, així com també de tots els altres recursos de caire educatiu que atenen infants de 0-3 anys.

2. Encara és més urgent estendre l'actuació de la inspecció educativa a totes les llars d'infants, amb independència de la seva titularitat, de manera que es coneguin permanentment les condicions educatives de les diferents llars i es vetlli per l'acompliment dels mínims de qualitat. No tenim constància que en l'actualitat es dugui a terme una supervisió efectiva de la totalitat d'aquests recursos.

3. En els últims anys s'han posat en marxa, en l'àmbit municipal, força noves llars d'infants que responen a models organitzatius i pedagògics molt diferents, sense que es tingui constància d'un contrast i avaluació mínims. Convindria garantir que tota nova posada en funcionament té darrere una proposta pedagògica coherent i que a mig termini es fa un seguiment avaluador per a discriminar quines formes organitzatives són recomanables.

4. El creixement de la demanda ha generat un gran descontrol sobre l'obertura de recursos privats que atenen nens però que difícilment poden ser considerats llars educatives. És urgent disposar del mapa real de l'educació infantil a Catalunya, en el qual s'identifiqui les característiques de cada recurs i les necessitats educatives a què pot donar resposta.

5. Estem en una situació de forta demanda i de necessitats educatives noves per als petits infants, la qual cosa fa que sigui urgent l'elaboració d'un mapa de necessitats de llars d'infants, i un calendari d'execució per a donar resposta.

6. Tot i que en aquesta resolució ens referim tan sols a les llars d'infants, són molts altres els recursos educatius que es necessiten i es fan servir en aquestes edats. La planificació i el control perquè siguin idonis i de qualitat hauria d'afectar a tots els recursos